สศช.เผยคลังยิ่งเก็บภาษี คนจนยิ่งเหลื่อมล้ำ
เปิดข้อเท็จจริงภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาไทย ทำไมยิ่งเก็บ ยิ่งสร้างความเหลื่อมล้ำ?
“ภาษี” ถือเป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญที่สุดแหล่งหนึ่งของรัฐบาล โดยภาษีที่เก็บได้จะถูกนำไปเป็นรายจ่ายภาครัฐ การลงทุนเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ การจัดสวัสดิการ และบริการสาธารณะ และรายจ่ายอื่นๆของประเทศ นอกจากนั้นภาษียังเป็นเครื่องมือที่ใช้ในการลดความเหลื่อมล้ำ เห็นได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่มีโครงสร้างภาษีที่จัดเก็บจากผู้มีรายได้มากสูงกว่าผู้มีรายได้น้อยในลักษณะของขั้นบันได นัยยะหนึ่งคือภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาทำหน้าที่ในการจัดสรรทรัพยากรของคนในสังคมให้มีความเท่าเทียมกัน อย่างไรก็ตามพบว่าการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในประเทศไทยยังถือว่ามีข้อจำกัดอยู่มากทั้งในเรื่องของฐานภาษีที่มีคนจ่ายภาษีอยู่น้อยกว่าที่ควร ขณะที่คนที่มีรายได้สูงที่จ่ายภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาก็สามารถใช้เครื่องมือเพื่อการลดหย่อนภาษีได้ทำให้ได้รับการลดหย่อนและลดภาษีจนการเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดามไม่ได้ตอบโจทย์ และวัตถุประสงค์ของภาษีซึ่งต้องมีการปรับปรุงต่อไป
จากสภาพปัญหาดังกล่าว สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช. ได้เผยแพร่รายงานเรื่อง “ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา : แหล่งรายได้รัฐ และเครื่องมือลดความเหลื่อมล้ำ” โดยมีการเผยแพร่ในการแถลงภาวะสังคมไทยไตรมาสที่ 4 และภาพรวมปี 2565
ภาษีเป็นฐานรายได้สำคัญของภาครัฐ
นางสาววรวรรณ พลิคามิน รองเลขาธิการ สศช.ระบุว่าจากข้อมูลในปี 2564 รัฐบาลไทยมีรายได้การจัดเก็บรวมกว่า 2.8 ล้านล้านบาท รายได้จากการจัดเก็บภาษีคิดเป็น 88.5% ของรายได้ทั้งหมดของภาครัฐ ทั้งนี้จากสถิติดังกล่าวธนาคารโลก (World Bank) ระบุว่าสัดส่วนการจัดเก็บรายได้ของไทยในส่วนที่เป็นภาษีอยู่ในระดับต่ำมาตลอด 20 ปี ซึ่งทำให้รายได้ของรัฐไม่เพียงพอกับค่าใช้จ่าย ทำให้มีการตั้งงบประมาณแบบขาดดุลมาโดยตลอดตั้งแต่ปี 2540 และมีแนวโน้มที่จะขาดดุลเพิ่มมากขึ้นอย่างต่อเนื่อง
โดยจากฐานข้อมูลฐานทางการคลังของรัฐบาล ของกระทรวงการคลังพบว่าในปีงบประมาณ 2565 การขาดดุลงบประมาณอยู่ที่ 6.5 แสนล้านบาท ซึ่งเพิ่มจากในปีงบประมาณ 2546 ที่เคยขาดดุลงบประมาณเพียง 4.1 หมื่นล้านบาท
ส่วนในปีงบประมาณ 2566 การขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นเป็น 6.95 แสนล้านบาท ส่วนในปี 2567 การขาดดุลงบประมาณลดลงมาอยู่ที่ 5.93 แสนล้านบาท โดยมีการเพิ่มกรอบงบประมาณ 1.6 แสนล้านบาท และในเป้าหมายการคลังระยะกลางได้มีการวางเป้าหมายในการเข้าสู่นโยบายสมดุล โดยการขาดดุลงบประมาณต้องไม่เกิน 3% ของงบประมาณรวม
รัฐจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาได้ไม่เต็มที่
ทั้งนี้สำหรับภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งเป็นฐานรายได้ที่สำคัญของรัฐบาลเนื่องจากมีผู้ฐานผู้เสียรายได้ที่ค่อนข้างแน่นอน โดยในปี2564 รายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของรัฐบาลอยู่ที่13.2% ของรายได้จากภาษีทั้งหมด คิดเป็นมูลค่าภาษีที่เก็บได้ 337,779 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปี 2556 ที่มีการจัดเก็บได้ 301,159 ล้านบาท หรือคิดเป็นอัตราการเก็บภาษีในส่วนนี้ได้เพิ่มขึ้นเฉลี่ยเพียง 1.6% ต่อปีระหว่างปี 2556 – 2564 นอกจากนี้เมื่อพิจารณาจากช่วงที่เศรษฐกิจขยายตัวต่อเนื่องในช่วงปี 2556 – 2562 ซึ่งช่วงที่เกิดโควิด-19 สัดส่วนการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดากลับมีสัดส่วนลดลงจากช่วงก่อนหน้า
โดยข้อมูลของผู้ยื่นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาได้แก่ผู้ยื่นแบบ ภ.ง.ด.91 และผู้ยื่นแบบ ภ.ง.ด.90รวมกันทั้งสิ้น 10.8 ล้านคน แต่มีผู้ที่เข้าข่ายต้องเสียภาษีจริงเพียง 4.2 ล้านคนเท่านั้น โดยส่วนใหญ่เป็นผู้ยื่นแบบ ภ.ง.ด. 91 โดยผู้ที่ยื่นแบบที่ไม่ต้องจ่ายภาษีฯเนื่องจากมีรายได้ไม่ถึงเกณฑ์เสียภาษี หรือสามารถหักค่าลดหย่อน ค่าใช้จ่ายและเงินบริจาคได้
โดยประเด็นของการหักลดหย่อนค่าใช้จ่ายต่างๆจนทำให้มีผู้เสียภาษีจำนวนน้อย เนื่องจากนโยบายภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาได้มีการปรับโครงสร้างภาษีมาเป็นระยะ และมีการปรับปรุงการหักค่าใช้จ่าย และค่าลดหย่อนทั้งการปรับปรุงอัตราภาษีตามกฎหมาย และการปรับปรุงการหักค่าใช้จ่าย และค่าลดหย่อนภาษี รวมทั้งการปรับโครงสร้างอัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และการปรับปรุงหลักเกณฑ์เงินได้พึงประเมินขั้นต่ำที่ผู้มีเงินเดือนต้องยื่นแบบแสดงรายการภาษี ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อให้โครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา มีความเป็นธรรม สอดคล้องกับความเป็นจริง และช่วยบรรเทาภาษีให้กับผู้มีรายได้จากเงินเดือน
สศช.สะท้อน 3 ปัญหาปมจัดเก็บภาษีเงินได้
จะเห็นวามการจัดเก็บภาษีรายได้บุคคลธรรมดานั้นมีปัญหาทั้งในแง่ที่ไม่ได้เพิ่มรายได้ภาครัฐให้เพิ่มขึ้นตามขนาดเศรษฐกิจที่เติบโตขึ้น โดยเห็นได้จากมูลค่าการจัดเก็บรายได้บุคคลธรรมดาต่อสัดส่วนของ GDP พบว่าอยู่ที่ 2.09% เท่านั้น ขณะที่ค่าเฉลี่ยขณะที่ค่าเฉลี่ยของสมาชิก OECD มีสัดส่วนถึง 8.3% ซึ่งประเทศที่มีสัดส่วนสูงที่สุดคือประเทศเดนมาร์กซึ่งสูงถึง 24.5% ซึ่งข้อจำกัดในเรื่องต่างๆของการจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยสามารถสรุปปัญหาได้ 4 ข้อดังนี้
1.แรงงายไทย 3 ใน 4 อยู่นอกระบบภาษี จากข้อมูลการสำรวจภาวการณ์ทำงานของประชากร สำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่าในปี 2564 ประเทศไทยมีผู้มีงานทำทั้งสิ้น 38.8 ล้านคน แบ่งเป็นลูกจ้างจำนวน 18.6 ล้านคน แต่จากข้อมูลผู้ยื่นภาษีของกรมสรรพากรกลับพบว่า ปี 2564 มีผู้ยื่นแบบ ภ.ง.ด. 90และ 91 เพียง 10.8 ล้านคนเท่านั้น และคิดเป็นสัดส่วนเพียง 27.7% ต่อผู้มีงานทำทั้งหมด สัดส่วนดังกล่าวยังมีแนวโน้มลดลงต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2561
อย่างไรก็ตาม สาเหตุที่แรงงานไทยอยู่นอกระบบภาษีส่วนหนึ่งเกิดจากการที่กฎหมายระบุให้คนบางกลุ่มไม่จำเป็นต้องยื่นภาษี กล่าวคือ ประมวลรัษฎากร มาตรา 56 ระบุว่าคนโสดที่มีเงินได้ตาม ภง.ด. 91 ต่ำกว่า 120,000 บาทต่อปี หรือ ภงด. 90 ต่ำกว่า 60,000 บาทต่อปี และผู้ที่สมรสแล้ว ตาม ภ.ง.ด. 91 ต่ำกว่า 220,000 บาทต่อปี หรือ ภง.ด. 90 ต่ำกว่า 120,000 บาทต่อปี ไม่ต้องทำการยื่นภาษี ข้อเท็จจริงทางสถิติกลับพบว่า มีผู้มีงานทำจำนวนมากที่มีรายได้สุทธิสูง กว่าเกณฑ์ดังกล่าวมีจำนวนมากกว่าผู้ที่ยื่นภาษีมาก
โดยข้อมูลการสำรวจภาวะเศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (SES) ซึ่งเป็นข้อมูลสำรวจซึ่งมักจะไม่สามารถเก็บข้อมูลผู้มีรายได้สูงได้มากนัก พบว่า ผู้มีงานทำที่ได้รับค่าจ้างเงินเดือนเพียงอย่างเดียวที่มีรายได้เกินกว่า 120,000 บาทจำนวนถึง 10.5 ล้านคน ในปี 2564 สูงกว่าผู้ที่ยื่นแบบฯ จริงถึง 2.16 ล้านคน ขณะที่แรงงานที่มีค่าจ้างเงินเดือนและรายได้อื่นสูงกว่า 60,000 บาทต่อปี มีจำนวนถึง 8.5 ล้านคน ขณะที่มีผู้ยื่นแบบฯ เพียง 2.9 ล้านคน
จากข้อมูลนี้สะท้อนให้เห็นว่า คนจำนวนมากยังไม่ได้ยื่นภาษี ทั้งที่มีรายได้ในระดับที่ต้องยื่นภาษี ซึ่งเป็นสิ่งที่ทำให้รัฐจัดเก็บรายได้ได้น้อยกว่าที่ควรจะเป็น ขณะเดียวกันเป็นการสร้างความเหลื่อมล้ำ จากภาษีที่จัดเก็บได้ในปัจจุบันเป็นการดึงทรัพยากรจากคนบางกลุ่มเท่านั้น ไม่ได้จัดเก็บรายได้กับคนต้องเสียอย่างครบถ้วน ทำให้การจัดสรรทรัพยากรจากรัฐเพื่อไปดำเนินโครงการต่าง ๆ เกิดความไม่เป็นธรรมเกิดขึ้น
2.ประเภทของเงินได้ที่ไม่ต้องเสียภาษีทำให้รัฐจัดเก็บภาษีได้ไม่เต็มที่ ปัจจุบันรายได้เงินได้บุคคลธรรมดา มีจำนวนทั้งสิ้น 8 ประเภทตามประมวลรัษฎากรมาตรา 40 คือ 1. เงินได้เนื่องจากการจ้างแรงงาน 2. การรับทำงานให้ ค่านายหน้า 3. ค่าแห่งกู้ดวิลล์ ค่าแห่งลิขสิทธิ์หรือสิทธิอย่างอื่น ดอกเบี้ย เงินปันผล เงินส่วนแบ่งกำไร 5. เงินได้จากการให้เช่าทรัพย์สิน เงินหรือประโยชน์อื่นๆ
6. เงินได้จากวิชาชีพอิสระ 7. เงินได้จากการรับเหมาที่ผู้รับเหมาต้องลงทุนด้วยการจัดหาสัมภาระในส่วนสำคัญ
จากเครื่องมือ และ 8. เงินได้จากการธุรกิจการพาณิชย์ การเกษตร การอุตสาหกรรม การขายอสังหาริทรัพย์
อย่างไรก็ตาม เงินได้บางประเภทได้รับการยกเว้นภาษีกลับเป็นแหล่งรายได้มูลค่าสูง และสร้างความมั่งคั่งให้กับผู้มีเงินได้อย่างมาก โดยเฉพาะกำไรจากการขายหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 126 ตั้งแต่ พ.ศ. 2509 ทั้งนี้ จากข้อมูลของตลาดหลักทรัพย์ในเดือนสิงหาคม 2565 พบการขายหุ้นล็อตใหญ่ซึ่งผู้ขายได้กำไรกว่าหมื่นล้านบาทอีกด้วย ประเด็นดังกล่าวค่อนข้างชัดเจนว่าหากไม่มี การจัดเก็บภาษีจากเงินดังกล่าวย่อมสร้างความเหลื่อมล้ำให้กว้างยิ่งขึ้น เนื่องจากหุ้นเป็นสินทรัพย์ประเภทหนึ่งที่สั่งสมมูลค่าและสร้างความมั่งคั่งได้สูง อย่างไรก็ตาม การเก็บในอัตราเท่าใด และการซื้อขายประเภทใดจึงจะเหมาะสมนั้น จำเป็นต้องพิจารณาอย่างรอบคอบต่อไป
3. การหักค่าใช้จ่ายและคำลดหย่อนทำให้รัฐสูญเสียรายได้และสร้างความเหลื่อมล้ำ เมื่อพิจารณาการหักค่าใช้จ่ายจำแนกตามเงินได้พึงประเมิน พบว่า กลุ่มผู้มีรายได้สูงมีแนวโน้มที่จะจ่ายภาษีลดลง จากการได้รับประโยชน์จากการหักค่าใช้จ่ายที่มากกว่าคนกลุ่มอื่น ๆ แม้ว่าการหักค่าใช้จ่าย จะเป็นการช่วยลดภาระทางภาษีให้แก่ประชาชน แต่เมื่อเปรียบเทียบสัดส่วนการใช้ประโยชน์จากการหักค่าใช้จ่ายของประชาชนแต่ละกลุ่ม พบว่ากลุ่มผู้มีรายได้ระดับกลางได้รับประโยชน์น้อยกว่ากลุ่มผู้มีรายได้สูง (ผู้มีเงินได้พึงประเมิน 4 ล้านบาทขึ้นไป) ซึ่งเป็นกลุ่มที่ควรจ่ายภาษีมากที่สุด แต่กลับมีแนวโน้มที่จะจ่ายภาษีลดลงเมื่อรายได้เพิ่มขึ้น เนื่องจากมูลค่าค่าใช้จ่ายที่สามารถหักได้จะเพิ่มมากขึ้นตามรายได้ที่เพิ่มขึ้น
อีกทั้งเงินได้บางประเภทยังสามารถหักค่าใช้จ่ายได้ในอัตราที่สูงกว่าเงินได้ประเภทอื่น ได้แก่ เงินได้จากการรับเหมา และเงินได้จากการประกอบโรคศิลปะ ที่สามารถหักค่าใช้จ่ายได้ถึง 60% ในขณะที่เงินได้บางประเภทสามารถ หักได้เพียง 10 – 30% เท่านั้น
นอกจากนี้ การลดหย่อนภาษียังทำให้รัฐสูญเสียรายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาไปเป็นจำนวนมาก กล่าวคือ การลดหย่อนและค่าใช้จ่ายส่งผลให้อัตราภาษีที่ผู้เสียภาษีต้องจ่ายจริงต่ำกว่าอัตราภาษีที่กำหนดไว้ จากข้อมูลของกรมสรรพากร พบว่า ปี 2563 เงินได้พึงประเมินทั้งหมดของผู้ยื่นแบบๆ มีจำนวนทั้งสิ้น 5.05 ล้านล้านบาท ซึ่งหลังจากการหักค่าใช้จ่าย ค่าลดหย่อน และบริจาคแล้วเหลือเป็นเงินได้สุทธิที่จะนำมาใช้ในการคำนวณภาษีเพียง 2.29 ล้านล้านบาท และหากนำเงินได้ส่วนที่หายไปจาก การลดหย่อนมาคำนวณภาษี จะพบว่า ปี 2563 ภาครัฐสูญเสียรายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาไปกว่า
1.1 แสนล้านบาท หรือคิดเป็น 51.8% ของภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาที่ต้องชำระทั้งหมดในปีดังกล่าว จะเห็นได้ว่า การหักค่าใช้จ่ายและการลดหย่อนภาษีส่งผลให้รัฐสามารถเก็บภาษีได้ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น อีกทั้งยังอาจเป็นการเอื้อประโยชน์ให้แก่ผู้มีรายได้สูง ซึ่งเงินได้สุทธิหลังหักค่าใช้จ่ายและค่าลดหย่อนของกลุ่มที่รวยที่สุดเหลือเพียง 37.3% ของเงินได้พึงประเมินในตอนแรก
แนะปรับโครงสร้างภาษีหนุนจัดเก็บรายได้-ลดเหลื่อมล้ำ
สศช.จึงเสนอให้ปรับโครงสร้างภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เพราะสัดส่วนผู้ยื่นแบบภาษีถือว่าต่ำมากเมื่อเทียบแรงงานของประเทศ และยิ่งต่ำลงเมื่อพิจารณาสัดส่วนผู้เสียภาษีจริง ซึ่งหากจัดเก็บภาษีได้ไม่มากพอจะทำให้การจัดสวัสดิการที่ดีเป็นไปได้ยาก อีกทั้งรัฐมีแนวโน้มใช้จ่ายงบประมาณหลายด้านมากขึ้น และต้องหาแนวทางลดปัญหาความเหลื่อมล้ำที่อยู่ระดับสูง ดังนั้นเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวอาจต้องดำเนินการ ดังนี้
1.มีมาตรการนำทุกกลุ่มมาอยู่ในระบบภาษี โดยเฉพาะแรงงานนอกระบบที่ต้องปรับปรุงกฎหมายที่กำหนดเกณฑ์รายได้ยกเว้นไม่ต้องยื่นแบบภาษี ซึ่งเป็นข้อจำกัดในการเข้าระบบภาษีของบางกลุ่ม เพื่อให้ผู้มีเงินได้ทุกคนเข้าสู่ระบบภาษี และหากทุกกลุ่มอยู่ระบบภาษีจะ ทำให้รัฐจัดเก็บรายได้มากขึ้น และรัฐมีฐานข้อมูลทำนโยบายและมาตรการช่วยเหลือที่เหมาะสมขึ้น
2.ทบทวนการยกเว้นภาษีแก่รายได้บางประเภท เพราะการกำหนดยกเว้นในอดีตเพื่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจหรือสังคมบางประการ ซึ่งควรทบทวนความจำเป็นที่สอดคล้องกับปัจจุบัน เพื่อไม่ให้เอื้อประโยชน์เพียงบางกลุ่ม
3.ทบทวนสิทธิประโยชน์การหักค่าใช้จ่ายและค่าลดหย่อนให้เป็นธรรมขึ้น โดยยังแบ่งเบาภาระประชาชนได้และไม่ทำให้รัฐสูญเสียรายได้เกินจำเป็น และต้องทบทวนรายการลดหย่อนบางประการที่อาจเอื้อผู้มีรายได้สูง
และ 4.สื่อสารให้ประชาชนเห็นความสำคัญของการจ่ายภาษีเพื่อประโยชน์ของประชาชน เพราะการใช้งบประมาณเพื่อคุณภาพชีวิตประชาชนที่ดีขึ้น จะเป็นปัจจัยกระตุ้นให้ประชาชนเห็นความสำคัญของการจ่ายภาษี
