51 อาจารย์นิติศาสตร์ ร่อนหนังสือถึงศาล รธน.เสนอความเห็นนายกฯ 8 ปี
วันที่ 16 ส.ค.65 อาจารย์นิติศาสตร์ 51 คน จาก 15 มหาวิทยาลัย ทำหนังสือถึง ประธานตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เรื่องการนับระยะเวลาดำรงตำแหน่ง 8 ปี ของนายกรัฐมนตรี มีเนื้อหาว่า
ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 158 วรรคสี่ ได้บัญญัติไว้ว่า “นายกรัฐมนตรีจะดํารงตําแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดํารงตําแหน่งติดต่อกันหรือไม่ …” พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 จะเป็นนายกรัฐมนตรีครบระยะเวลา 8 ปีในวันที่ 24 สิงหาคม 2565 จึงเกิดประเด็นปัญหาในข้อกฎหมายว่า พล.อ.ประยุทธ์ จะดำรงนายกรัฐมนตรีต่อไปหลังจากวันที่ 24 สิงหาคม 2565 ได้หรือไม่?
โดยที่การวินิจฉัยชี้ขาดในเรื่องนี้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ข้าพเจ้าทั้งหลาย ซึ่งเป็นอาจารย์คณะนิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่างๆ ดังรายนามข้างท้าย มีความเห็นทางกฎหมายที่ใคร่ขอเสนอต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อประโยชน์ในการพิจารณา โดยมีประเด็นดังต่อไปนี้
1. ประเด็นสำคัญที่สุดในเบื้องต้นที่ต้องพิจารณาคือ พล.อ.ประยุทธ์ เป็น “นายกรัฐมนตรี” ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่?
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 264 ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาล บัญญัติว่า “ให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้จะเข้ารับหน้าที่ ..”
เมื่อมาตรา 264 บัญญัติไว้เช่นนี้ พล.อ.ประยุทธ์ ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาก่อนรัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้ จึงเป็น “นายกรัฐมนตรี” ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 และดังนั้น จึงเป็น “นายกรัฐมนตรี” ตามมาตรา 158 วรรคสี่ ซึ่งบัญญัติว่า “นายกรัฐมนตรีจะดํารงตําแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้” หมายความว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 พล.อ.ประยุทธ์ จะดำรงตำแหน่งได้ไม่เกิน 8 ปี ทั้งนี้ ตามหลักการนับระยะเวลาที่จะไม่นับวันแรกที่เริ่มดำรงตำแหน่งนั้น พล.อ.ประยุทธ์ ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครบ 8 ปีในวันที่ 24 สิงหาคม 2565 และจะต้องเป็นไปตามมาตรา 170 ซึ่งเป็นบทบัญญัติเรื่อง “การสิ้นสุดของความเป็นรัฐมนตรี” ที่ได้บัญญัติไว้ในวรรคสองว่า “ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเมื่อครบกำหนดเวลาตามมาตรา 158 วรรคสี่ด้วย”
ดังนั้น หาก พล.อ.ประยุทธ์ เป็นนายกรัฐมนตรีเกินวันที่ 24 สิงหาคม 2565 ก็ต้องพ้นตำแหน่งทันทีในวันถัดไป เว้นแต่ว่ารัฐธรรมนูญได้บัญญัติยกเว้นไว้ว่า การห้ามดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปีไม่ใช้บังคับกับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้
2.ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไปคือรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มีบทเฉพาะกาลยกเว้นไม่ให้มาตรา 158 วรรคสี่ ใช้บังคับกับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนวันที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้หรือไม่?
บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มีเพียงมาตรา 264 มาตราเดียวที่บัญญัติในเรื่องนี้เอาไว้ โดยมาตรา 264 วรรคสองได้กำหนดยกเว้นคุณสมบัติต่างๆ ของรัฐมนตรีที่ไม่ให้ใช้กับรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ดังต่อไปนี้คือ ยกเว้นลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 160 (6) “เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 98 (12) (13) (14) และ (15)” และ “ต้องพ้นจากตําแหน่งตามมาตรา 170 ยกเว้น (3) และ (4) แต่ในกรณีตาม (4) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 98 (12) (13) (14) และ (15)” และยกเว้นมาตรา 170 (5) “เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการดําเนินการตามมาตรา 184 (1)” ซึ่งไม่ปรากฏว่ามีการยกเว้นมาตรา 170 วรรคสอง ที่บัญญัติว่า “ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเมื่อครบกำหนดเวลาตามมาตรา 158 วรรคสี่ด้วย” ไว้แต่ประการใด และไม่ปรากฏบทบัญญัติอื่นใดในรัฐธรรมนูญนี้ที่ยกเว้นมาตรา 158 วรรคสี่ มิให้ใช้บังคับแก่นายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ด้วย
ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญมิได้ยกเว้นมาตรา 158 วรรคสี่ มิให้ใช้บังคับกับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ พล.อ.ประยุทธ์ จึงเป็นนายกรัฐมนตรี ได้ถึงวันที่ 24 สิงหาคม 2565 เท่านั้น
3. สำหรับความเห็นที่เห็นว่า การนับระยะเวลาดำรงตำแหน่ง 8 ปีของนายกรัฐมนตรี ต้องเริ่มนับตั้งแต่วันที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 ประกาศใช้ คือเริ่มนับตั้งแต่วันที่ 6 เมษายน 2560 เพราะการใช้กฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคลเป็นสิ่งที่ไม่อาจทำได้นั้น ตามหลักกฎหมายแล้วควรต้องพิจารณาอย่างไร?
การใช้กฎหมายย้อนหลังเป็นโทษแก่บุคคลไม่อาจทำได้นั้น เป็นหลักการที่ถูกต้องถ้าเป็นเรื่อง ‘สิทธิและเสรีภาพของประชาชน’ แต่รัฐธรรมนูญมาตรา 158 วรรคสี่ ที่ห้ามมิให้นายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งรวมกันเกินกว่า 8 ปีนั้น เป็นเรื่อง ‘การควบคุมและการจำกัดอำนาจ’ ซึ่งการตีความจะตรงกันข้ามโดยสิ้นเชิง นั่นคือหากเป็นเรื่องอำนาจ การตีความจะมุ่ง ‘ควบคุม’ ขณะที่ถ้าเป็นเรื่องสิทธิเสรีภาพ การตีความจะมุ่ง ‘คุ้มครอง’ และเพื่อที่จะคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน จะต้องมีการควบคุมและจำกัดอำนาจรัฐบาล ทั้งนี้ เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมาตรา 158 วรรคสี่นั้น ผู้ร่างรัฐธรรมนูญคือคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ได้ระบุไว้ว่า “การกำหนดระยะเวลาแปดปีไว้ก็เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวเกินไปอันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤติทางการเมืองได้” (ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตรา ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พทุธศักราช 2560, น.275)
ดังนั้น การตีความในเรื่องการห้ามมิให้นายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปี ซึ่งเป็นเรื่องการควบคุมนายกรัฐมนตรีไม่ให้อยู่ในอำนาจนานเกินไปจน “เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมือง” จึงต้องตีความในทางควบคุมอำนาจ นั่นคือต้องเป็นไปตามบทบัญญัติที่เขียนไว้โดยเคร่งครัด ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญบัญญัติให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ไม่เกิน 8 ปี และไม่ได้ยกเว้นให้กับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนวันที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ ก็ต้องเป็นไปตามนั้น นั่นคือต้องนำระยะเวลาดำรงตำแหน่งก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ “รวมกัน” เข้าไปด้วย
กรณีนี้สามารถเทียบเคียงได้กับการที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้อง ได้กำหนดให้คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน (กสม.) พ้นจากตำแหน่ง ทั้งๆ ที่ยังไม่หมดวาระ หรือการกำหนดคุณสมบัติต่างๆ ในการเป็นรัฐมนตรี หรือ ส.ส. ที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้บัญญัติเพิ่มขึ้นจากรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านๆ มา ก็เป็นเรื่องที่ทำได้และได้ทำมาแล้วภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ดังเช่น กรณี ส.ส. สิระ เจนจาคะ ที่ต้องพ้นจากตำแหน่ง ส.ส. เพราะมี ‘ลักษณะต้องห้าม’ ไม่ให้สมัคร ส.ส. ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 98 (10) คือ “เคยต้องคำพิพากษาอันถึงที่สุดว่ากระทำความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ที่กระทำโดยทุจริตตามประมวลกฎหมายอาญา” ทั้งนี้ เพราะเป็นเรื่องคุณสมบัติ หรือเงื่อนไขของการดำรงตำแหน่งทางการเมือง ที่ต้องควบคุมและจำกัดอำนาจ จึงสามารถทำได้ กรณีของ พล.อ.ประยุทธ์ ก็เป็นเช่นเดียวกัน
นอกจากนี้แล้ว การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครั้งที่สองของ พล.อ.ประยุทธ์ ในวันที่ 9 มิถุนายน 2562 นั้น พล.อ.ประยุทธ์ ไม่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน เนื่องจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2561 มาตรา 105 วรรคสี่ บัญญัติว่า “ถ้าพ้นจากตําแหน่งและได้รับแต่งตั้งให้ดํารงตําแหน่งเดิมหรือตําแหน่งใหม่ ภายในหนึ่งเดือน ผู้นั้นไม่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน … แต่ไม่ต้องห้ามที่ผู้น้ันจะยื่นเพื่อเป็นหลักฐาน” ซึ่งโดยข้อเท็จจริง พล.อ.ประยุทธ์ ได้ยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินแล้ว แต่สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) ไม่เปิดเผย แม้จะมีการร้องขอจากสาธารณะ โดยให้เหตุผลว่า ปปช.ไม่มีอำนาจเปิดเผย นั่นหมายความว่า พล.อ.ประยุทธ์เป็นนายกรัฐมนตรีมาก่อนแล้ว และดำรงตำแหน่งต่อ ทำให้ได้ประโยชน์จากมาตรา 105 วรรคสี่ ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2561 ดังนั้น จึงเป็นส่ิงที่ยืนยันว่าต้องนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในครั้งแรกตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2565 “รวมกัน” เข้าไปด้วย
สรุป รัฐธรรมนูญ พ.ศ.มาตรา 158 วรรคสี่ บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งรวมกันเกิน 8 ปีมิได้ ซึ่งเป็นเรื่องการควบคุมนายกรัฐมนตรีไม่ให้อยู่ในอำนาจนานเกินไป “จนเกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมือง” เมื่อ พล.อ.ประยุทธ์ เป็นนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 158 วรรคสี่ โดยที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มิได้มีการยกเว้นให้กับนายกรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งมาก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้ พล.อ. ประยุทธ์ ซึ่งเริ่มดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 จึงดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ได้ถึงวันที่ 24 สิงหาคม 2565 เท่านั้น และหาก พล.อ.ประยุทธ์ ยังดำรงตำแหน่งจนถึงวันที่ 24 สิงหาคม 2565 ก็ต้องพ้นตำแหน่งทันทีในวันถัดไป ทั้งนี้ตามมาตรา 170 วรรคสอง
หาก พล.อ.ประยุทธ์ เป็นนายกรัฐมนตรีไปจนเกินวันที่ 24 สิงหาคม 2565 โดยที่ศาลรัฐธรรมนูญยังวินิจฉัยไม่แล้วเสร็จ ก็จำเป็นต้องดำเนินการตามมาตรา 82 วรรคสอง ซึ่งบัญญัติว่า “หากปรากฏเหตุอันควรสงสัยว่า … ผู้ถูกร้องมีกรณีตามที่ถูกร้อง ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีคําสั่งให้ … ผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคําวินิจฉัย” นั่นคือหากถึงวันที่ 25 สิงหาคม 2565 แล้ว ศาลรัฐธรรมนูญยังไม่มีคำวินิจฉัย ก็จะต้องพิจารณามีคำสั่งให้ พล.อ.ประยุทธ์ หยุดการปฏิบัติหน้าที่จนกว่าศาลรัฐธรรมนูญจะมีคำวินิจฉัย
ข้าพเจ้าทั้งหลายซึ่งเป็นอาจารย์สอนกฎหมาย ได้นำเสนอความเห็นทางกฎหมายในเรื่องนี้ต่อท่านประธานตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ด้วยความตั้งใจเพียงประการเดียวคือ ให้ประเทศไทยยึดถือหลักการปกครองโดยกฎหมายให้มากยิ่งกว่าที่ผ่านมา เพราะการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งและความเห็นต่างทางการเมืองนั้น ไม่มีทางออกอื่นใดนอกจากฝ่ายตุลาการ ซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจตีความกฎหมายตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ จะต้องวินิจฉัยตัดสินปัญหาโดยยึดถือตัวบทกฎหมาย และใช้กฎหมายกับทุกฝ่ายอย่างเสมอกัน และที่สำคัญที่สุดจะต้องเป็นอิสระจากผู้มีอำนาจที่ฝ่ายตุลาการต้องใช้อำนาจตุลาการในการควบคุม ซึ่งในกรณีนี้คือ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ในฐานะนายกรัฐมนตรี
เพราะความอิสระของตุลาการ และการใช้กฎหมายในการตัดสินต่อทุกคนอย่างเสมอกัน คือสิ่งที่เรียกว่า “ความยุติธรรม” ที่จะทำให้สังคมเชื่อมั่นในหลักการปกครองโดยกฎหมายที่ทุกฝ่ายจะเสมอกันภายใต้รัฐธรรมนูญและภายใต้กฎหมาย และความขัดแย้งหรือเห็นต่างของผู้คนในสังคม ไม่ว่าจะมีมากเพียงใดก็สามารถแก้ไขและคลี่คลายโดยสันติได้
