สหรัฐฯ ตัดสินขั้นต้น โซลาร์เซลล์ไทยเลี่ยง AD/CVD
กระทรวงพาณิชย์สหรัฐฯ ได้เปิดเผยผลไต่สวนขั้นต้นว่า มีผู้ผลิตจากจีนบางรายได้ใช้ฐานการผลิตใน 4 ประเทศอาเซียนรวมถึงไทยเพื่อเลี่ยงมาตรการ AD/CVD ทำให้มีความเสี่ยงที่จะถูกเก็บอากรขาเข้าร้อยละ 16-254 แต่ได้คำสั่งคุ้มครองจากประธานาธิบดีสหรัฐฯ ถึงกลางปี 2567
ทั้งนี้ ในปี 2566 ผลกระทบต่อการส่งออกไปสหรัฐฯ น่าจะยังคงอยู่ในวงจำกัด และเติบโตได้ตามกระแสการลงทุนพลังงานสะอาดในสหรัฐฯ ทว่าในระยะถัดไปอาจจะส่งผลต่อส่งออก โดยเกาหลีใต้น่าจะเข้ามาเป็นคู่แข่งสำคัญในการชิงส่วนแบ่งส่งออกไปสหรัฐฯ ขณะที่ระดับผลกระทบจะขึ้นอยู่กับผลอุทธรณ์ของผู้ผลิตไทยต่อทางการสหรัฐฯ
ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ประเมินว่า ในปี 2566 มูลค่าส่งออกสินค้าโซลาร์เซลล์ไทยไปยังสหรัฐฯ น่าจะเติบโตราว 57% เร่งตัวจากปี 2565 ที่น่าจะเติบโตกว่า 50%
สหรัฐฯ นับได้ว่าเป็นตลาดส่งออก “สินค้าโซลาร์เซลล์” [1] ที่สำคัญอันดับ 1 ของไทย โดยครองสัดส่วนการส่งออกมากกว่าครึ่งหนึ่งในช่วงหลายปีที่ผ่านมา อย่างไรก็ดี การส่งออกดังกล่าวกำลังเผชิญความท้าทายจากการเปิดไต่สวนของสหรัฐฯ เกี่ยวกับการหลบเลี่ยงมาตรการตอบโต้การทุ่มตลาดและการอุดหนุน (AD/CVD Circumvention) ของผู้ผลิตจีน โดยเมื่อต้นเดือนธันวาคม 2565 กระทรวงพาณิชย์สหรัฐฯ ได้เปิดเผยผลไต่สวนขั้นต้นว่า มีผู้ผลิตจากจีนบางรายได้ใช้ฐานการผลิตในไทย มาเลเซีย เวียดนาม และกัมพูชา เพื่อหลบเลี่ยงอากรจากมาตรการ AD/CVD ทำให้ผู้ผลิตที่มีฐานการผลิตใน 4 ประเทศดังกล่าวมีความเสี่ยงที่จะถูกเก็บอากรนำเข้าในอัตรา 16–254% เช่นเดียวกับอัตราภาษีที่เก็บจากบริษัทในจีนภายใต้มาตรการ AD/CVD โดยผลการไต่สวนขั้นสุดท้ายจะถูกประกาศในเดือนพ.ค. 2566 และมีผลบังคับใช้ตั้งแต่เดือนมิ.ย.2567 หลังครบกำหนดคำสั่งประธานาธิบดีสหรัฐฯ ที่ให้ยกเว้นอากรสินค้าดังกล่าวจากกลุ่มประเทศที่ถูกไต่สวนเป็นระยะเวลา 2 ปี เพื่อให้ผู้ประกอบการธุรกิจพลังงานสะอาดในสหรัฐฯ มีเวลาปรับตัว
ปี 2566 ส่งออกไปสหรัฐฯ ได้รับผลกระทบจำกัดและยังเติบโตจากสิทธิประโยชน์พลังงานสะอาด
สำหรับระยะเฉพาะหน้าปี 2566 ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า ผลกระทบต่อการส่งออกของไทยไปยังสหรัฐฯ น่าจะยังคงอยู่ในวงจำกัด เนื่องจากในช่วงดังกล่าว อัตราภาษียังคงได้รับการคุ้มครองจากคำสั่งประธานาธิบดีสหรัฐฯ ทำให้ผู้ประกอบการธุรกิจพลังงานทดแทนในสหรัฐฯ น่าจะยังคงนำเข้าสินค้าจากผู้ผลิตที่เป็นคู่ค้าเดิมอยู่ ส่งผลให้แนวโน้มส่งออกสินค้าโซลาร์เซลล์จากไทยไปยังสหรัฐฯ น่าจะยังคงเติบโตได้ตามกระแสการลงทุนพลังงานสะอาดในสหรัฐฯ โดยได้แรงหนุนหลักจากกฎหมายจัดการเงินเฟ้อ (Inflation Reduction Act) ที่สหรัฐฯ เพิ่งประกาศใช้ในช่วงกลางเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา โดยมีการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีสำหรับภาคธุรกิจ และเครดิตเงินคืนสำหรับภาคครัวเรือน ในการจูงใจให้ติดตั้งพลังงานสะอาดโดยเฉพาะโซลาร์เซลล์ ทั้งเพื่อลดการปล่อยคาร์บอน และค่าใช้จ่ายด้านไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นตามราคาเชื้อเพลิงฟอสซิล
ภายใต้แรงหนุนจากสิทธิประโยชน์ดังกล่าว ส่งผลให้มูลค่าส่งออกสินค้าโซลาร์เซลล์ไทยไปสหรัฐฯ เติบโตอย่างก้าวกระโดดในช่วงเดือนกันยายน-ตุลาคม 2565 ถึง 202.5% (YoY) เร่งตัวจากที่ขยายตัวเพียง 14.7% (YoY) ในช่วงระยะ 8 เดือนแรกของปีนี้ และคาดว่าจะยังคงเติบโตเร่งขึ้นอีกในปีหน้าจากผลของฐานที่ต่ำในช่วงแรกของปีนี้ แม้จะได้รับแรงกดดันจากเศรษฐกิจสหรัฐฯ ที่มีแนวโน้มชะลอตัว โดยศูนย์วิจัยกสิกรไทย คาดว่า ในปี 2566 มูลค่าส่งออกสินค้าโซลาร์เซลล์ไทยไปสหรัฐฯ น่าจะเพิ่มขึ้นแตะ 1,852 ล้านดอลลาร์ฯ เติบโตราว 57% เร่งตัวจากปี 2565 ที่น่าจะเติบโตกว่า 50%
ในขณะที่การส่งออกสินค้าโซลาร์เซลล์ไทยไปยังตลาดโลกในปี 2566 แม้จะยังคงได้รับแรงหนุนจากความพยายามของภาคธุรกิจในหลายประเทศที่หันมาใช้พลังงานแสงอาทิตย์เพื่อลดต้นทุนค่าไฟที่ยังคงมีแนวโน้มเพิ่มสูงขึ้นตามราคาเชื้อเพลิงฟอสซิล แต่แนวโน้มดังกล่าวก็น่าจะได้รับแรงกดดันจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจของโลกที่มีแนวโน้มชะลอลง ส่งผลให้จังหวะการขยายตัวของการส่งออกสินค้าโซลาร์เซลล์ไทยไปตลาดโลกยกเว้นสหรัฐฯ อาจมีแนวโน้มชะลอตัวในปีหน้า ทั้งนี้ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย คาดว่า มูลค่าส่งออกสินค้าโซลาร์เซลล์ไทยไปยังตลาดโลกในปี 2566 น่าจะเพิ่มขึ้นเป็น 2,503 ล้านดอลลาร์ฯ ขยายตัวกว่า 37% ชะลอตัวจากปี 2565 ที่น่าจะเติบโตราว 49%
ในระยะถัดไป เกาหลีใต้อาจเข้ามาเป็นคู่แข่งสำคัญในการชิงส่วนแบ่งส่งออกไปสหรัฐฯ ขณะที่ผู้ผลิตไทยควรเร่งยื่นหลักฐานยืนยันว่าไม่อยู่ในข่ายเลี่ยงมาตรการ AD/CVD
ผลกระทบจากมาตรการของสหรัฐฯ น่าจะเริ่มปรากฏให้เห็นเมื่อย่างเข้าปี 2567 เมื่อผู้ประกอบการธุรกิจพลังงานทดแทนในสหรัฐฯ อาจเริ่มพิจารณาปรับเปลี่ยนผู้ผลิตที่เป็นคู่ค้าของตนในการจัดซื้อสินค้าโซลาร์เซลล์ เพื่อเตรียมรองรับการปรับขึ้นอากรขาเข้าที่จะเริ่มมีผลบังคับใช้ราวช่วงกลางปี 2567 โดยสหรัฐฯ น่าจะยังคงมีแนวโน้มที่ต้องพึ่งพาการนำเข้าเป็นหลัก เพื่อตอบสนองอุปสงค์สินค้าโซลาร์เซลล์ที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องจากแรงหนุนของนโยบายพลังงานสะอาดของสหรัฐฯ ขณะที่การลงทุนในห่วงโซ่อุปทานโซลาร์เซลล์ในสหรัฐฯ เพื่อการพึ่งพาตนเอง ก็อาจยังต้องใช้ระยะเวลาและเงินลงทุนที่สูง
นับแต่ปี 2567 แนวโน้มของความได้เปรียบเสียเปรียบในการแข่งขันระหว่างประเทศคู่ค้าสหรัฐฯ ทั้ง 4 ประเทศที่ถูกไต่สวนอาจจะยังไม่ค่อยเปลี่ยนแปลงมากนัก เนื่องจากแต่ละประเทศมีโอกาสที่จะถูกจัดเก็บอากรเลี่ยง AD/CVD ในอัตราที่ใกล้เคียงกัน ขณะที่ราคาต่อหน่วยโดยเฉลี่ยของสินค้าโซลาร์เซลล์ที่ส่งออกไปสหรัฐฯ ในปัจจุบันมีระดับที่ไม่ต่างกันมากนัก ยกเว้นกัมพูชาที่มีราคาเฉลี่ยต่ำกว่าประเทศอื่น เนื่องจากผู้ผลิตในกัมพูชามักเป็นผู้ลงทุนจากจีนซึ่งมีต้นทุนการผลิตที่ต่ำกว่า ต่างจากประเทศอื่นที่มีผู้ผลิตหลากหลายทั้งจากญี่ปุ่น เกาหลีใต้ และผู้ลงทุนท้องถิ่น
ในอีกด้านหนึ่ง คู่แข่งที่น่าจับตามองและอาจกลายมาเป็นตัวเลือกของผู้ประกอบการพลังงานทดแทนในสหรัฐฯ มากขึ้น คือ ผู้ผลิตที่มีฐานในเกาหลีใต้ ซึ่งไม่อยู่ในข่ายของการถูกไต่สวน และครองส่วนแบ่งการนำเข้าสินค้าโซลาร์เซลล์ของสหรัฐฯ เป็นอันดับที่ 4 ในปัจจุบัน แม้ว่าราคาเฉลี่ยต่อหน่วยของเกาหลีใต้จะสูงกว่าประเทศคู่แข่งที่ถูกไต่สวนมากกว่า 11% แต่หากรวมอากรของการเลี่ยง AD/CVD แล้ว สินค้าโซลาร์เซลล์จากเกาหลีใต้ก็อาจมีโอกาสแข่งขันกับคู่แข่งที่โดนไต่สวนซึ่งรวมถึงไทยได้
อย่างไรก็ดี ระดับผลกระทบต่อการส่งออกสินค้าโซลาร์เซลล์ไทยไปสหรัฐฯ จะมากน้อยเพียงใดก็ยังขึ้นอยู่กับปัจจัยด้านจังหวะและผลสัมฤทธิ์ในการดำเนินการยื่นหลักฐานของผู้ผลิตในไทยต่อทางการสหรัฐฯ เพื่อให้พ้นจากข้อกล่าวหาดังกล่าว เนื่องจากผลไต่สวนของสหรัฐฯ ในครั้งนี้ แม้ว่าจะถูกพิจารณาให้มีผลครอบคลุมระดับประเทศ แต่สหรัฐฯ ก็ยังเปิดช่องให้ผู้ที่ไม่เข้าข่ายเลี่ยงมาตรการ AD/CVD ได้แก่ ผู้ผลิตท้องถิ่น และผู้ผลิตต่างชาติที่มาจากประเทศนอกข่ายมาตรการ AD/CVD ซึ่งมีอยู่ราว 70% ของจำนวนผู้ผลิตในไทย[1] สามารถยื่นหลักฐานเพื่อให้ทางการสหรัฐฯ พิจารณายกเว้นจากมาตรการตอบโต้ได้ ยิ่งไปกว่านั้น ในช่วงระหว่างการไต่สวนก่อนการประกาศผลขั้นสุดท้ายในช่วงกลางไตรมาส 2 ปี 2566 ผู้ผลิตที่อยู่ในข่ายมาตรการ AD/CVD จากประเทศแม่มาก่อน ก็ยังสามารถยื่นข้อมูลเพื่อแสดงว่ามีกระบวนการผลิตที่มีการแปรสภาพอย่างเพียงพอในไทย ซึ่งอาจจะทำให้มีบางผู้ผลิตพ้นจากข้อกล่าวหาดังกล่าวเพิ่มเติมได้
อนึ่ง นอกเหนือจากประเด็นมาตรการตอบโต้การเลี่ยง AD/CVD แล้ว ประเด็นด้านภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างชาติพันธมิตรสหรัฐฯ และจีน ก็เป็นอีกประเด็นที่น่าจะต้องติดตาม เพราะอาจจะส่งผลต่ออุตสาหกรรมสินค้าโซลาร์เซลล์ไทยในระยะข้างหน้า โดยเฉพาะในช่วงที่ชาติพันธมิตรสหรัฐฯ พยายามที่จะลดการพึ่งพาห่วงโซ่อุปทานของจีนในอุตสาหกรรมต่างๆ ซึ่งรวมถึงการผลิตโซลาร์เซลล์ ทั้งนี้ ปัจจุบัน จีนครองส่วนแบ่งตลาดโลกสำหรับวัตถุดิบและชิ้นส่วนต้นน้ำสำคัญในการผลิตโซลาร์เซลล์เป็นสัดส่วนที่สูง เช่น Polysilicon ราวร้อยละ 79 และ Wafer ราว 97% เป็นต้น ส่งผลให้หลายประเทศทั้งสหรัฐฯ EU และเกาหลีใต้ พยายามที่จะลงทุนในห่วงโซ่อุปทานต้นน้ำสำหรับการผลิตโซลาร์เซลล์เพื่อพึ่งพาตนเองมากขึ้น และอาจมีมาตรการทางการค้าที่ทวีความเข้มข้นออกมาอีกในอนาคตเพื่อหนุนให้เกิดการลงทุนและหันมาใช้ห่วงโซ่อุปทานดังกล่าวมากขึ้น ดังนั้น ผู้ผลิตสินค้าโซลาร์เซลล์ไทยอาจจะจำเป็นต้องติดตามสถานการณ์ที่อาจเปลี่ยนแปลงได้เสมอ และปรับห่วงโซ่อุปทานการผลิตของตนให้เหมาะสมทั้งด้านต้นทุนและตลาดที่ต้องการส่งออก
