มุมมองหนี้สาธารณะของประเทศไทย
นวรัตน์ เต็มสัมฤทธิ์ อาจารย์ประจำภาควิชาเศรษศาสตร์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์
ปลายปี 2564 ที่ผ่านมา คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ หรือที่เรียกว่า คณะกรรมการวินัยการคลัง ได้เห็นชอบให้ปรับเพดานหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 60 ของรายได้ผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ (GDP) เป็นร้อยละ 70 โดยเป็นการปรับเพดานแบบชั่วคราวและต้องเป็นไปตามเงื่อนไขว่า หนี้สาธารณะต่อ GDP จะต้องกลับมาอยู่ภายใต้เพดานเดิมคือร้อยละ 60 ภายในระยะเวลา 10 ปี และกลายเป็นที่น่าสนใจว่า การดำเนินการดังกล่าวมีความเหมาะสมและตอบโจทย์การพัฒนาเศรษฐกิจที่ยั่งยืนหรือไม่ รวมถึงมีปัจจัยใดบ้าง รัฐควรคำนึงถึงหลังจากมีการปรับเพดานหนี้ เพื่อให้การดำเนินนโยบายการคลังในระยะต่อไปมีความยั่งยืนและมีประสิทธิภาพสูงสุด
ในทางเศรษฐศาสตร์การดำเนินมาตรการทางการคลังโดยการเพิ่มค่าใช้จ่ายของภาครัฐถือเป็นการกระตุ้นระบบเศรษฐกิจในช่วงภาวะเศรษฐกิจหดตัว (countercyclical fiscal policy) เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นเรื่องที่เหมาะสม แต่จะตามมาด้วยปัญหาเพดานหนี้สาธารณะ เนื่องจากรัฐจะต้องกู้เงินเพิ่มขึ้นเพื่อออกมาตราการกระตุ้นและเยียวยาพิษโควิด 19 ซึ่งส่งผลให้หนี้สาธารณะมีแนวโน้มจะสูงขึ้น ดังจะเห็นได้จากแนวโน้มการขยายตัวของหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นจากร้อยละ 52.3 ในเดือนมกราคม 2564 เป็นร้อยละ 59.8 ในเดือนพฤศจิกายน 2564 (ข้อมูลจากสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ 2564)
การขยายเพดานก่อหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นร้อยละ 10 จะช่วยให้รัฐบาลสามารถกู้เพิ่มขึ้นได้อีก 1.6-1.7 ล้านล้านบาท ซึ่งอาจเป็นประโยชน์ในแง่ที่ช่วยรักษาระดับการบริโภคของประชาชนและรัฐบาล อย่างไรก็ดี ผลกระทบจากการขยายเพดานนี้ในครั้งนี้จะน่ากังวลเพียงใด จำเป็นต้องพิจารณาปัจจัยที่เกี่ยวข้องประกอบด้วย ได้แก่
1. ขนาดของหนี้ซึ่งรวมถึงภาระดอกเบี้ยที่รัฐต้องจ่ายคืนพร้อมเงินต้น หากขนาดของหนี้ต่อ GDP มีขนาดใหญ่ ภาระที่ภาครัฐต้องรับผิดชอบในการจ่างคืนเงินต้นรวมทั้งดอกเบี้ยก็จะเพิ่มขึ้น ซึ่งส่งผลให้การดำเนินมาตรการทางการคลังในอนาคตมีข้อจำกัดที่มากขึ้น เมื่อดูจากข้อมูลยอดคงค้างหนี้รัฐบาลจากธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ล่าสุดในเดือนพฤศจิกายน 2564 พบว่า ขนาดของหนี้รัฐบาลอยู่ที่ 8.5 ล้านล้านบาท ซึ่งประมาณ 4 ล้านล้านบาทอยู่ในรูปพันธบัตรระยะยาว) นอกจากนี้ พันธบัตรระยะยาวส่วนใหญ่ถือครองโดยสถาบันขนาดใหญ่ ซึ่งจะช่วยเพิ่มสภาพคล่อง เพราะกลุ่มสถาบันการเงินมีการซื้อขายเปลี่ยนมือบ่อย และดึงระยะเวลาในการชำระหนี้ได้นานขึ้นไม่ให้ผิดนัดชำระหนี้ แต่แนวโน้มการปรับตัวขึ้นของอัตราดอกเบี้ยเมื่อเศรษฐกิจฟื้นตัวก็เป็นอีกประเด็นที่ภาครัฐต้องเตรียมตัวบริหารหนี้ให้เหมาะสม จำกัดงบชําระหนี้ไม่เกินร้อยละ 15 ของงบประมาณรายจ่าย บริหารความเสี่ยงการผันผวนของอัตราดอกเบี้ย เพื่อยังให้มีงบเหลือไปลงทุนในโครงการหรือมาตรการต่างๆ
2. ลักษณะของเจ้าหนี้ ซึ่งต้องวิเคราะห์ว่าเจ้าหนี้ส่วนใหญ่เป็นหนี้ในประเทศหรือต่างประเทศ หากเป็นอย่างหลังความกังวลเรื่องของความผันผวนด้านอัตราแลกเปลี่ยน สถานะภาพการคลัง และเศรษฐกิจของประเทศ เจ้าหนี้ก็ย่อมมีส่วนในการพิจารณา ซึ่ง ณ ตอนนี้ประมาณร้อยละ 90 เป็นหนี้ที่รัฐบาลกู้โดยตรงจากในประเทศ และอีกร้อยละ 10 เป็นหนี้ที่กู้ยืมจากต่างประเทศ ความกังวลในส่วนนี้จึงน่าจะไม่มากนัก
3. ระดับรายได้ประชาชาติหรือการคาดการณ์อัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ หากเศรษฐกิจไทยหรือระดับรายได้ประชาชาติของไทยฟื้นตัวหรือขยายตัวได้อย่างรวดเร็ว การขยายเพดานหนี้สาธารณะอาจยังไม่กระทบต่อเสถียรภาพทางการคลังของประเทศในระยะยาว เนื่องจากขนาดการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจขยายตัวไปพร้อมๆ กับขนาดของหนี้
4. ระดับและแนวโน้มรายได้ของรัฐเมื่อเปรียบเทียบกับรายจ่าย โดยหากรัฐไม่สามารถหารายได้เพียงพอกับรายจ่าย เช่น มีรายจ่ายเพิ่มขึ้นจากการออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจในช่วงนี้ในขณะที่รายได้ภาษีลดลงจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่อ่อนแอ ก็ย่อมจำเป็นต้องกู้เงินมาเพื่อใช้จ่ายเพิ่มเติมต่อไป ดังนั้น รายได้รายจ่ายของรัฐจึงจะกลายเป็นประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณาในอนาคต
(1) ด้านรายได้ – รายได้ส่วนใหญ่ของรัฐมาจากเงินภาษี แต่การที่กิจกรรมทางเศรษฐกิจลดลงประกอบกับมีการดำเนินนโยบายภาษีเพื่อช่วยบรรเทาภาระแก่ประชาชนและผู้ประกอบการจึงส่งผลกระทบต่อรายได้ภาษีตามมา ดังนั้น จึงมีการพูดถึงการจัดเก็บภาษีประเภทใหม่ๆเพิ่มขึ้น ไม่ว่าจะเป็นภาษีคริปโตฯ ภาษีกำไรจากการขายหลักทรัพย์ และความคิดเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษีความเค็ม ไขมันทรานส์ แผนการขึ้นภาษีความหวาน แต่การเก็บภาษีย่อมส่งผลกระทบต่อพฤติกรรมของประชาชนผ่านทางกลไกราคาที่ส่งผ่านมายังการเปลี่ยนแปลงราคาตลาดที่เพิ่มขึ้นอีกด้วย (tax distortion) สินค้าหรือธุรกิจประเภทใดที่ถูกเก็บภาษีสูงๆ ประชาชนก็มักจะลดการบริโภคสินค้าหรือการทำธุรกรรมประเภทนั้นๆ เพื่อลดภาระภาษีของตน ซึ่งในท้ายที่สุดก็จะมีผลต่อรายได้ภาษีของรัฐที่อาจไม่ได้สูงตามที่คาดไว้
(2) ด้านรายจ่าย – นอกจากรายจ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจให้ฟื้นตัวหลังการระบาดของโรคโควิด-19 แล้ว การที่ประเทศไทยได้ก้าวสู่การเป็นสังคมผู้สูงอายุ (Aging Society) ยังเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่อาจสร้างภาระรายจ่ายเพิ่มให้ภาครัฐและก่อให้เกิดความเสี่ยงทางการคลังในระยะปานกลางได้ โดยจากข้อมูลของสำนักงานคณะกรรมการการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พบว่า ในปี 2563 สัดส่วนประชากรสูงอายุเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 19 หรือประมาณ 12 ล้านคน และจะเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ เป็นเกือบร้อยละ 27 หรือ 18 ล้านคน ในปี 2573 ทำให้เกิดความกังวลถึงการออมในวัยชราที่อาจไม่เพียงพอ และมีการนำเสนอแนวคิดในการสร้างความมั่นคงทางการเงินให้แก่ผู้สูงอายุที่อาจนำมาซึ่งการสร้างภาระทางการคลัง เช่น แนวคิดในการเสนอให้มีการจ่ายเบี้ยผู้สูงอายุเพิ่มขึ้นเป็น 3,000 บาทต่อคน สำหรับผู้ที่มีอายุเกิน 60 ขึ้นไปทุกคน ที่อาจนำมาซึ่งรายจ่ายนอกงบประมาณในอนาคตถึงปีละกว่า 6 แสนล้านบาท (คำนวณโดยใช้ตัวเลขผู้สุงอายุของปี 2573) หรือคิดเป็นร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายของรัฐในปี 2565 ประเด็นเชิงนโยบายที่น่าพิจารณาในระยะต่อไปคือ การปรับเปลี่ยนระบบการส่งเสริมการออมชราภาพของประเทศที่ควรเพิ่มเข้ามาให้บุคคลตั้งแต่อายุ18 ปีเริ่มออมเลย โดยต้องเริ่มปรับระบบบำนาญจากระบบ pay-as-you-go หรือให้บุคคลวัยทำงานจ่ายภาษีเพื่อนำไปสนับสนุนเบี้ยผู้สูงวัย เป็นระบบแบบ fully funded หรือการที่บุคคลต้องเริ่มออมตั้งแต่วัยทำงานเพื่อให้มีงบสำหรับบุคคลที่เข้าสู่วัยเกษียณได้อย่างพอเพียง
จะเห็นว่าประเด็นหลัก ๆ ตอนนี้คงไม่ใช่ปัญหาที่ว่าจะขยายกรอบเพดานหนี้สาธารณะแล้วจะดีหรือไม่ หรือว่าลักษณะของหนี้และที่มาของรายรับภาครัฐจะเป็นปัญหาหรือเปล่า จุดที่ผู้เขียนกังวลที่สุดคือเรื่องของรายได้ของรัฐบาลว่าจะมีความสามารถในการรองรับค่าใช้จ่ายจากมาตรการภาครัฐที่มีอย่างต่อเนื่องได้หรือไม่ และแนวโน้มการเพิ่มภาษีประเภทใหม่ๆ จะสามารถสร้างรายได้ให้กับภาครัฐได้เพียงพอกับพฤติกรรมของผู้บริโภคและแรงจูงใจของนักลงทุนที่เปลี่ยนไปจากมาตรการภาษีที่ออกมาหรือไม่ รวมถึงรายจ่ายของรัฐในระยะปานกลางที่ได้รับผลกระทบจากภาวะสังคมผู้สูงอายุได้หรือไม่ หากการหารายได้ไม่เป็นไปตามเป้าหรือต่ำกว่ารายจ่ายอยู่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ รัฐก็ต้องก่อหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอีก จึงเป็นประเด็นสำคัญที่รัฐต้องระมัดระวัง เพื่อรักษาเสถียรภาพทางการคลังของประเทศในอนาคต
